evropskireporter.com pokrenut je uz podršku FOSI ROM-a
Ko odlučuje
Evropska unija ovlašćena je da u područjima svoje nadležnosti donosi odluke umjesto država članica. To ovlašćenje ostvaruje putem svojih institucija. Institucije koje sudjeluju u političkom procesu donošenja odluka nazivamo političkim institucijama. To su: Evropski parlament, Savjet ministara i Evropska komisija, a u području zajedničke spoljne i bezbjednosne politike i Evropski savjet. U postupku donošenja odluka o nekim pitanjima mogu učestvovati i druga tijela u savjetodavnoj funkciji, na primjer, Ekonomski i socijalni savjet iliKomitet regiona. U području monetarne politike, neke odluke donosi samostalno Evropska centralna banka.
Način donošenja odluka i učestvovanje različitih institucija u postupku odlučivanja razlikuje se u pojedinim stubovima Unije.
Evropska zajednica
U pitanjima koja su u nadležnosti Evropske zajednice, odluke donosi Savjet ministara samostalno, ili pak zajednički s Evropskim parlamentom. Odluke se u pravilu donose kao uredbe, direktive ili odluke definisane u član 249 Ugovora o EZ. Institucije mogu prihvatati i dvije vrste pravno neobavezujućih odluka - preporuke i mišljenja.
Pravo pokretanja postupka koji dovodi do odluke Zajednice ima isključivo Evropska komisija, osim u pitanjima azila, imigracije, viza i pravosudne saradnje u građanskim stvarima (glava IV Ugovora o EZ), u kojima u prelaznom periodu pravo zakonodavne inicijative Komisija dijeli s državama članicama.
Savjet ministara odluke donosi jednoglasno, običnom većinom ili kvalifikovanom većinom. Razvojem evropske integracije, u sve više područja se predviđa odlučivanje kvalifikovanom većinom, ali je u osjetljivim područjima i dalje nužna jednoglasnost. Prosta većina je rijetka, uglavnom pri donošenju tehničkih odluka. Kada Savjet odlučuje kvalifikovanom većinom, broj glasova koji pripada ministru pojedine države članice razlikuje se. Većim državama pripada veći, a manjima manji broj glasova, iako raspodjela ne odražava potpuno razlike u veličini članica EU. Konačna raspodjela je uvijek ishod političkog dogovora prilikom primanja u članstvo novih država.
U kom će se zakonodavnom postupku, s kojom većinom u Savjetu ministara i u kojoj formi pojedina odluka usvojiti, zavisi o odredbi Ugovora o EZ koja uređuje ovlašćenja Zajednice da reguliše određeno pitanje. Takvu odredbu na kojoj se zasniva ovlašćenje, pa time i odluka Zajednice nazivamo pravni temelj.
Prema stepenu uključenosti Evropskoga parlamenta, zakonodavne postupke u EU možemo podijeliti na:
* Osnovni postupak (postupak savjetovanja)
Savjet ministara obavezno mora tražiti mišljenje Evropskog parlamenta, ali ga to mišljenje ne obavezuje. Praksa Evropskog suda dodatno je pojasnila da obaveza konsultovanja s Parlamentom ne podrazumijeva samo zahtjev za njegovim mišljenjem, već i to da se čeka na njega i da se prouči, iako to mišljenje ne obavezuje ministre.
Savjet će u tom postupku odluku donijeti jednoglasno ili kvalifikovanom većinom, zavisno od toga što je u konkretnom području predviđeno Ugovorom o EZ. No, i kada je predviđeno većinsko odlučivanje, ministri će morati da budu biti jednoglasno ako žele da donesu odluku koja se razlikuje od predloga Evropske komisije.
I uticaj Evropskoga parlamenta je u ovom postupku veći, uvjeri li Komisiju da prihvati njegovo mišljenje i izmijeni predlog podnesen Savjetu. Komisija, naime, može sve do usvajanja odluke izmijeniti predlog akta o kome odlučuje Savjet. Prema opštem pravilu, koje važi u svim zakonodavnim postupcima, Savjet mora donijeti jednoglasnu odluku kad god odstupa od predloga Komisije. Osim konsultovanja Evropskog parlamenta, pri donošenju nekih vrsta odluka Ugovor može predvidjeti obavezu Savjeta da se konsultuje i sa drugim tijelima EU, na primjer, sa Ekonomskim i socijalnim savjetom ili Komitetom regiona.
U određenim pitanjima zakonodavni postupak se završava u toj fazi. No, danas je postupak savjetovanja uglavnom tek prva faza (ili prvo čitanje) ostalih zakonodavnih postupaka. U tom slučaju postupak se neće završiti odlukom Savjeta, nego zajedničkim stanovištem, koje zatim odlazi na drugo čitanje i u Evropski parlament, te zatim ponovo u Savjet ministara.
* Postupak saradnje
Postupak saradnje uveden je u politički proces Zajednice 1987. godine Jedinstvenim Evropskim aktom. Uređen je članom 252 Ugovora o EZ. Njime su ojačane ovlašćenja Parlamenta, jer je uvedena njegova ovlašćenje da predlaže amandmane Savjetu ministara, te je na osnovni postupak dodato još jedno čitanje. Postupak je danas prisutan još samo u području koordinacije ekonomskih politika država članica (99/5 EZ) i u nekim pitanjima monetarne unije (102/2 EZ, 103/2 EZ; 106/2 EZ), uključujući donošenje odluke kojom se harmonizuju denominacije i tehničke specifikacije kovanica eura.
* Postupak saodlučivanja
Postupak saodlučivanja uveden je u Evropskoj zajednici Ugovorom iz Mastrichta, koji je stupio na snagu u novembru 1993. Njime je Evropski parlament prvi put stekao i pravo zakonodavno ovlašćenje da ravnopravno s Savjetom ministara donosi akte zakonodavnog karaktera u Zajednici. Broj pitanja o kojima se odlučuje u postupku saodlučivanja povećao se sa svakom novom izmjenom Ugovora o EZ (u Amsterdamu i u Nici).
U tom postupku odluka se može donijeti jedino ako se o predlogu Komisije usaglase i Savjet i Evropski parlament. U Savjetu ministara se u tom postupku odluka u pravilu donosi kvalifikovanom većinom, ukoliko pravni temelj u konkretnom slučaju ne predviđa drugačiju većinu, odnosno jednoglasnost. Postupak se može završiti već u prvoj fazi, u osnovnom postupku, ukoliko Parlament odobri akt ili ne predloži amandmane.
No, ako Parlament predloži amandmane na predlog Komisije, osnovni postupak se završava usvajanjem zajedničkog stanovišta u Savjetu ministara. Daljnja procedura zavisiće od toga prihvata li Parlament zajedničko stanovište ministara i o tome koji stav o njemu zauzme Evropska komisija. Ako se Savjet i Parlament ne slože oko završnog teksta odluke, pokreće se tzv. postupak mirenja, u kojem odbor za mirenje, sastavljen od manjeg broja predstavnika Parlmenta i Savjeta, pokušava da postigne dogovor o zajedničkom tekstu.
Ne uspije li u tome, zakonodavni postupak će se završiti bez usvajanja odluke. Ako odbor postigne saglasnost, odluka će se ponovo naći pred Savjetom i Parlamentom u punim sazivima, te će od njihovog prihvatanja zavisiti i konačno prihvatanje odluke. Ako se jedna od te dvije institucije ponovo usprotivi usvajanju akta, zakonodavna procedura će se završiti bez usvajanja akta.
* Pristanak Parlamenta
U određenim pitanjima Evropski parlament ne učestvuje u zakonodavnoj proceduri usvajanja određenog akta, ali je njegov naknadni pristanak na akt koji usvoji Savjet uslov za njegovo stupanje na snagu. To je, na primjer, slučaj sa sporazumima o pridruživanju koje u ime Zajednice sklapa Savjet i koji ne mogu u pravnom poretku Zajednice stupiti na snagu dok ih ne potvrdi Evropski parlament.
* Proračunski postupak
Posebna vrsta postupka je postupak za usvajanje proračuna Evropske unije, uređen članom 272 Ugovora o EZ.
Zajednička spoljna i bezbjednosna politika
U području zajedničke spoljne i bezbjednosne politike odluke donose Evropski Savjet ili Savjet ministara.
Evropski Savjet donosi strateške odluke, kao što su načela i opšti uputi za zajedničku spoljnu i bezbjednosnu politiku te zajedničke strategije koje sprovodi Unija u područjima u kojima države članice imaju važne zajedničke interese. Odluke koje donese Evropski Savjet obavezuju Savjet ministara.
Savjet sprovodi zajedničku spoljnu i bezbjednosnu politiku usvajajući zajedničke akcije i zajedničke stavove. Te odluke Savjet donosi jednoglasno. Odluka se smatra donesenom i uz suzdržane glasove prisutnih predstavnika neke države članice.
Izvršne odluke, bilo da se radi o izvršenju zajedničke strategije koju je usvojio Evropski Savjet ili o izvršenju zajedničke akcije ili zajedničkog stava koji je usvojio Savjet ministara, Savjet donosi kvalifikovanom većinom.
Za razliku od prvog stuba, u toj nadležnosti Evropska komisija dijeli pravo inciranja postupka donošenja odluke s državama članicama. Evropski parlament nije uključen u postupak donošenja odluka u tom stubu Unije.
Policijska i pravosudna saradnja u kaznenim pitanjima
Sve odluke u toj nadležnosti EU, donosi Savjet ministara. Kao i u drugom stubu, postupak može pokrenuti ili Evropska komisija ili neka država članica Unije.
U načelu, Savjet odlučuje jednoglasno.
Odluke može donijeti u obliku zajedničkih stavova, načelnih dokumenata koji definišu pristup Unije određenom pitanju. Akti usporedivi s aktima koji se donose u prvom stubu su odluke i okvirne odluke - koje iako definsane slično kao smjernice i odluke prvog stuba - ne mogu prema izričitoj odredbi Ugovora o EU, u državama članicama imati direktan učinak.
Osim u spomenutim oblicima, pitanja iz područja policijske i pravosudne saradnje mogu se uređivati konvencijama, koje Savjet ministara predlaže na usvajanje državama članicama, i koje stupaju na snagu ako ih ratifikuje najmanje polovina članica.
Kada donosi odluku ili okvirnu odluku, ili kada predlaže konvenciju u sklopu trećeg stuba, Savjet ministara se mora konsultovati sa Evropskim parlamentom. Ono svoje neobavezujuće mišljenje daje u roku koji odredi Savjet, a koji ne može biti kraći od tri mjeseca. Ako u zadatom roku ne da mišljenje, Savjet može donijeti odluku. Uloga Parlamenta u trećem stubu slična je postupku savjetovanja prvoga stuba. Ona je, dakle, još uvijek vrlo ograničena i Parlament u trećem stubu nema pravu zakonodavnu ulogu.
Njegova uloga je, međutim, ipak važnija od one u kontekstu drugog stuba, u kome u postupku koji dovodi do odluke Parlament nije pozvan ni da da mišljenje.
O CEAP-u 
U tom postupku odluka se može donijeti jedino ako se o predlogu Komisije usaglase i Savjet i Evropski parlament. U Savjetu ministara se u tom postupku odluka u pravilu donosi kvalifikovanom većinom, ukoliko pravni temelj u konkretnom slučaju ne predviđa drugačiju većinu, odnosno jednoglasnost. Postupak se može završiti već u prvoj fazi, u osnovnom postupku, ukoliko Parlament odobri akt ili ne predloži amandmane. 